9月9日，英國(guó)政府因決定將光伏太陽(yáng)能補(bǔ)貼削減87％引起了該國(guó)市場(chǎng)的強(qiáng)烈反彈。作為可再生能源迅速推行的重要手段之一——補(bǔ)貼，一直讓各國(guó)政府左右為難：不補(bǔ)貼，清潔推廣緩慢；補(bǔ)貼，迅速增加的裝機(jī)規(guī)模又讓財(cái)政不堪重負(fù)。
根據(jù)中電聯(lián)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年全國(guó)并網(wǎng)太陽(yáng)能發(fā)電量231億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)170.8%；并網(wǎng)風(fēng)電發(fā)電量1563億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)12.2%，這意味著可再生能源補(bǔ)貼資金也需增加這樣的比例。但即便全社會(huì)用電足額征收可再生能源附加補(bǔ)助資金，2014年也僅能增長(zhǎng)3.8%。
根據(jù)國(guó)家能源局和工信部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至目前，風(fēng)電和光伏都已經(jīng)提前完成了“十二五”目標(biāo)。中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)可再生能源專業(yè)委員會(huì)、中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)更是聯(lián)名“上書”，建議將“十三五”規(guī)劃光伏裝機(jī)目標(biāo)由之前1億千瓦調(diào)整為2億千瓦。補(bǔ)貼政策將如何面對(duì)體量急劇增長(zhǎng)的可再生能源？
補(bǔ)貼或需萬(wàn)億
如果從2005年《可再生能源法》實(shí)施算起，風(fēng)電、光伏等可再生能源的發(fā)展才剛剛走過10年的光景。
根據(jù)國(guó)家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年上半年，全國(guó)風(fēng)電新增并網(wǎng)容量916萬(wàn)千瓦，到6月底，全國(guó)風(fēng)電累計(jì)并網(wǎng)容量10553萬(wàn)千瓦，累計(jì)并網(wǎng)容量同比增長(zhǎng)27.6%。提前完成風(fēng)電“十二五”規(guī)劃目標(biāo)。
光伏方面，截至6月底，我國(guó)光伏發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到3578萬(wàn)千瓦，其中，光伏電站3007萬(wàn)千瓦，分布式光伏571萬(wàn)千瓦。這意味著，繼風(fēng)電之后，光伏也已提前完成“十二五”規(guī)劃提出的裝機(jī)目標(biāo)。
中德可再生能源合作中心執(zhí)行主任陶光遠(yuǎn)專門對(duì)中國(guó)光伏補(bǔ)貼算了一筆賬，如果2015年光伏新增發(fā)電能力按1600萬(wàn)千瓦計(jì)，單位光伏發(fā)電功率的平均發(fā)電量按1200千瓦時(shí)/千瓦·年計(jì)，平均補(bǔ)貼按0.4元/千瓦時(shí)計(jì)，補(bǔ)貼年限按20年計(jì)，計(jì)算所得的補(bǔ)貼費(fèi)用為1536億元，以這一水平估算，未來10年累計(jì)補(bǔ)貼就會(huì)達(dá)到約1.5萬(wàn)億元。
不過，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心主任李俊峰認(rèn)為，1萬(wàn)億元可以補(bǔ)貼2萬(wàn)億千瓦時(shí)光伏發(fā)電，光伏發(fā)電每年只需要補(bǔ)貼200億元。現(xiàn)在光伏發(fā)電只有400多億千瓦時(shí)，而新增發(fā)電量每年呈遞增之勢(shì)，如果要達(dá)到2萬(wàn)億千瓦時(shí)的光伏發(fā)電量可能要到2050年，那時(shí)候可能光伏發(fā)電也不用補(bǔ)貼了。
2014年12月16日，中丹可再生能源發(fā)展項(xiàng)目最主要成果《中國(guó)可再生能源發(fā)展路線圖2050》由國(guó)家發(fā)改委能源研究所、國(guó)家可再生能源中心同步發(fā)布。國(guó)家發(fā)改委能源研究所副所長(zhǎng)、國(guó)家可再生能源中心主任王仲穎曾表示：“中國(guó)的可再生能源發(fā)展愿景是，到2050年，我國(guó)終端能源消費(fèi)量為32億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，電力占整個(gè)終端能源消費(fèi)60%以上，直接消費(fèi)的化石能源為9億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。電力供應(yīng)中非化石能源發(fā)電占比達(dá)到91%，可再生能源發(fā)電占比86%。”
據(jù)中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)孟憲淦透露，在這個(gè)路線圖中，其中光伏占到27%~28%。到2050年，光伏發(fā)電的目標(biāo)是要達(dá)到2700GW。
“市場(chǎng)足夠大，所以要以戰(zhàn)略的眼光來看待可再生能源發(fā)展問題，不要只顧及眼前小利，不能急功近利，”孟憲淦表示。
盡管業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，2050年可再生能源發(fā)電占比達(dá)到80%以上是很難實(shí)現(xiàn)的，但政府確實(shí)也已經(jīng)不斷在提高階段性目標(biāo)。
6月30日，中國(guó)向聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約秘書處提交了應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)——中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)》，我國(guó)政府已經(jīng)做出非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右的承諾。
卓爾德（北京）環(huán)境研究中心首席能源經(jīng)濟(jì)師張樹偉向記者指出，基于目前非化石能源的發(fā)展預(yù)期，非化石能源份額從2020年的15%額外繼續(xù)增長(zhǎng)5%，意味著其發(fā)展速度要比其他能源快很多倍才有可能。
張樹偉認(rèn)為，20%的非化石能源份額目標(biāo)是碳排放2030年達(dá)到峰值的充分條件，可再生能源，特別是風(fēng)電2億裝機(jī)、光伏1.5億裝機(jī)的“十三五”發(fā)展目標(biāo)，將是實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)國(guó)際承諾的重要組成部分。
這也意味著，隨著可再生能源的規(guī)模越來越大，補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)越來越重。
根據(jù)《可再生能源法》規(guī)定，從2006年開始，國(guó)家在銷售電價(jià)中開征可再生能源電價(jià)附加，作為可再生能源發(fā)展基金，剛開始起征標(biāo)準(zhǔn)為0.001元/千瓦時(shí)。隨著可再生能源的迅猛發(fā)展，可再生能源電價(jià)附加資金入不敷出，缺口不斷增大，如今，可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)上升至0.015元/千瓦時(shí)。
財(cái)政部公開的數(shù)據(jù)顯示，2014年可再生能源電價(jià)附加收入決算數(shù)為491.38億元。在總支出中，中央本級(jí)支出為401.07億元，用于光伏風(fēng)電、風(fēng)力發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電的補(bǔ)助分別為52億元、275億元和74.07億元。業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì)，今年可再生能源電價(jià)附加資金缺口將達(dá)到300億元左右。
日益沉重的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，倒逼著可再生能源一步步向平價(jià)上網(wǎng)邁進(jìn)。
根據(jù)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃，到2020年，風(fēng)力發(fā)電將會(huì)實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，不再給予補(bǔ)貼。光伏發(fā)電在分布式一類用戶側(cè)上網(wǎng)到2020年也不再給予補(bǔ)貼，發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)會(huì)在2025年左右實(shí)現(xiàn)。
孟憲淦向記者透露，風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)到今年年底將要下調(diào)2分錢左右，“原來要求在6月底下調(diào)，后來遇到一些阻力，推遲到了12月底”。
“現(xiàn)在降價(jià)的信號(hào)政府已經(jīng)發(fā)出了，我們必須適應(yīng)這個(gè)形勢(shì)的發(fā)展。”他說，一定要通過技術(shù)進(jìn)步來降低光伏發(fā)電上網(wǎng)價(jià)格。
光伏發(fā)電現(xiàn)在也面臨著同樣的問題，國(guó)家政策是鼓勵(lì)通過競(jìng)標(biāo)的方式來降低成本，對(duì)于這種成本降低的項(xiàng)目國(guó)家可以給予更多的支持，比如多給指標(biāo)等等。
“價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制要體現(xiàn)一個(gè)最基本的原則，即使投資者有合理的成本和合理的利潤(rùn)，如果沒有利潤(rùn)可圖，沒有人愿意投資，行業(yè)也難以發(fā)展壯大。但如果利潤(rùn)過高，政府負(fù)擔(dān)過重，發(fā)展也難以持續(xù)。所以可再生能源補(bǔ)貼的價(jià)格機(jī)制要不斷進(jìn)行調(diào)整，改革價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制的目的，就是要不斷降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，直到不給補(bǔ)貼。”孟憲淦說。
補(bǔ)貼機(jī)制如何完善？
從《可再生能源法》公布實(shí)施至今，可再生能源的價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制仍在不斷摸索。
此前業(yè)內(nèi)所熟知的“金太陽(yáng)示范工程”，采取的是“事前補(bǔ)貼”方式，只要能拿到電網(wǎng)和屋頂“路條”，即使項(xiàng)目尚未開建也可以去申報(bào)補(bǔ)貼，門檻如此之低，導(dǎo)致騙補(bǔ)橫行。
不過，“金太陽(yáng)”無(wú)疾而終，卻為光伏補(bǔ)貼覓得一條新途徑。孟憲淦表示，“當(dāng)初‘金太陽(yáng)’采取的是一次性的補(bǔ)貼，就是一瓦給你補(bǔ)貼幾塊錢，這種機(jī)制在當(dāng)時(shí)是合適的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)還沒有出臺(tái)固定的上網(wǎng)電價(jià)，‘金太陽(yáng)’促進(jìn)了上網(wǎng)電價(jià)的出臺(tái)，有它的歷史作用和價(jià)值。”
對(duì)比德國(guó)等歐洲先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，盡管都是采取固定電價(jià)上網(wǎng)的補(bǔ)貼策略，但方式卻不盡相同。
陶光遠(yuǎn)對(duì)記者表示：“國(guó)內(nèi)的可再生能源補(bǔ)貼要經(jīng)過財(cái)政部，拖欠的情況比較嚴(yán)重，德國(guó)就不存在這些問題，德國(guó)直接利用電網(wǎng)電價(jià)就直接支付了，支付完之后，電網(wǎng)再?gòu)挠脩糁惺杖‰娰M(fèi)的時(shí)候，把可再生能源附加費(fèi)加上，這樣就直接代繳了，不存在補(bǔ)貼拖欠問題，中國(guó)要經(jīng)過財(cái)政部等各級(jí)部門，補(bǔ)貼資金被扣留很長(zhǎng)時(shí)間，這是很大的問題。”
中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)王勃華7月份曾表示，15家光伏電站營(yíng)運(yùn)商統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，目前光伏補(bǔ)貼拖欠額度已超過100億元。主要原因是獲取補(bǔ)貼需從地方財(cái)政、價(jià)格、能源部門開始進(jìn)行初審，最后財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局進(jìn)行審批，審批完后進(jìn)入目錄，中央財(cái)政再撥付至地方財(cái)政，企業(yè)拿到補(bǔ)貼時(shí)間有可能超過一年半的時(shí)間。
“2014年應(yīng)收補(bǔ)貼約為700億元，實(shí)際上繳400億元左右，征收上來的320億元用于補(bǔ)貼風(fēng)電，留給光伏的補(bǔ)貼額度供不應(yīng)求。”他說。
如何讓補(bǔ)貼更高效，更精準(zhǔn)？
“使得德國(guó)現(xiàn)在進(jìn)入能源轉(zhuǎn)型2.0時(shí)代，以后發(fā)電需要自己去賣電，國(guó)家不再幫你去賣電，中國(guó)目前還是1.0時(shí)代。”陶光遠(yuǎn)表示，中國(guó)可再生能源的發(fā)展應(yīng)該逐漸向德國(guó)能源轉(zhuǎn)型2.0時(shí)代看齊，要解決電力市場(chǎng)問題，就得通過電力體制改革，解決其消納并網(wǎng)問題。
國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：2015年6月底，全國(guó)光伏發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到3578萬(wàn)千瓦，其中，1~6月全國(guó)新增光伏發(fā)電裝機(jī)容量773萬(wàn)千瓦。同期，全國(guó)累計(jì)光伏發(fā)電量190億千瓦時(shí)，棄光電量約18億千瓦時(shí)，約占發(fā)電量十分之一。
